Vom Schlachten einer Volkswirtschaft

Hintergründe und aktuelle Aspekte der argentinischen Krise | Dieter Boris

In Argentinien brach eine der größeren Nationalökonomien des kapitalistischen Weltsystems zusammen. Und zwar unter der Anleitung und der Aufsicht des IWF. Die Ratlosigkeit ist groß. Es scheint, dass nur ein massives und öffentlich gestütztes Beschäftigungs- und Investitionsprogramm nebst Schuldenerlass die Ökonomie wieder in Gang bringen könnte.

Seit Weihnachten letzten Jahres befindet sich Argentinien in einer extremen Krise. Auch wenn die Nachrichten darüber in Europa und den USA seltener geworden sind, ist keinerlei Besserung eingetreten - und für die Zukunft nicht absehbar. So fiel die Industrieproduktion in den ersten Monaten des Jahres 2002 um ca. 12,5 Prozent gegenüber den Vorjahreswerten. Die Arbeitslosenquote liegt im Landesdurchschnitt offiziell bei 25 Prozent. Die Inflationsrate steigt an, im Großraum Buenos Aires leben 40 bis 50 Prozent der Menschen in Armut. Es wird erwartet, dass das Bruttoinlandsprodukt im Jahr 2002 um 13 Prozent schrumpft. Der freie Fall ist immer noch nicht gestoppt. In einem der letzten Berichte der Dresdner Bank Lateinamerikas ist zu lesen: «Sollten wirtschaftspolitisch die falschen Signale gesetzt werden (hohes Haushaltsdefizit, unkontrollierte Geldmengenausweitung) beziehungsweise die sozialen Unruhen eskalieren, ist auch ein totaler Zusammenbruch der Wirtschaft denkbar.»

Mitte September 2002 scheint eine gewisse Stabilisierung auf dem unterstem Niveau eingetreten zu sein: »Seit Juni muss man 3,60 Peso für einen US Dollar bezahlen. Obwohl dies eine Abwertung von 72 Prozent seit Januar bedeutet, hält sich die Inflation noch in Grenzen. Die Zentralbankreserven haben etwas zugenommen, ebenso die Steuereinnahmen. Die Regierung registrierte im Juli einen Haushaltsüberschuss von 200 Millionen, allerdings ohne dass Argentinien derzeit seinen Schuldenverpflichtungen nachkäme«, schrieb der Economist im September 2002. Im Unterschied zu Uruguay und Brasilien, die in den letzten Wochen bedeutende Unterstützungskredite vom IWF erhielten, wartet man in Buenos Aires und der internationalen Finanzwelt seit Monaten auf ein entsprechendes Abkommen und die nachfolgende Unterstützung der multilateralen Finanzinstitutionen. Außer der Stundung von Rückzahlungen bei den Auslandsschulden und guten Worten hat sich auf diesem Feld jedoch nichts bewegt. Nach wie vor scheinen die Auffassungen, wie ein Krisenmanagement aussehen könnte, zu weit auseinander zu liegen. Und der IWF möchte wohl im Nachhinein seine Mitschuld am Desaster ganz auf die so genannten internen Faktoren abwälzen und damit an Argentinien ein Exempel statuieren.

Boom und plötzlicher Absturz

Wie war der so tiefe ökonomische Einbruch eines bedeutenden Schwellenlandes, das in den letzten zehn Jahren als ein neoliberales Musterland galt, überhaupt möglich? Es scheint klar, dass ein solch krasser Absturz vielfältige, strukturelle und auch länger zurückliegende Ursachen haben muss.

In der europäischen Diskussion, aber auch in Lateinamerika selbst werden oft Faktoren genannt und isoliert hervorgehoben, die für eine Erklärung kaum ausreichen. Die Rede ist von der Korruption der nationalen Regierungen, der Unfähigkeit der PolitikerInnen, den Haushaltsdefiziten aufgrund mangelnder Sparsamkeit, der exzessiven Ausgabenpolitik der Provinzen, dem allzu langen Festhalten an der Bindung des argentinischen Peso an den US-Dollar (wodurch sich die Konkurrenzfähigkeit argentinischer Waren auf dem Weltmarkt verringerte) und natürlich der zu hohen Außenverschuldung. Das mögen im Einzelnen wichtige Faktoren sein, sie treffen aber nicht den Kern des Problems. Das argentinische Drama scheint vielmehr durch mindestens drei größere Aspekte gekennzeichnet, die in zeitlicher Abfolge stehen: die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg, die neoliberale Ära unter Staatspräsident Carlos Menem (1989-1999) und schließlich die aktuelle Rezessionsphase und die wirtschaftspolitische Reaktion darauf (seit 1998).

Aufgrund seiner natürlichen Vorteile im agrar- und viehwirtschaftlichen Bereich (Weizen, Fleisch) hat sich in Argentinien der Übergang zu einem breitenwirksamen, industriell orientierten Kapitalismus, der auch in dieser Hinsicht exportfähig ist, praktisch nicht vollzogen. Die sehr starke Gewerkschaftsbewegung konnte überdies eine gewisse Blockademacht entfalten, die häufig zu politischen und ökonomischen Pattsituationen führte, welche wiederum mit periodischen Militärinterventionen »aufgelöst« wurden. Notorische Charakteristika des argentinischen Kapitalismus zwischen 1945 und dem Ende der achtziger Jahre waren eine geringe Investitionsquote, ein niedriges Akkumulationstempo, hohe Inflationsraten, Hyperinflationsphasen und heftige Verteilungskämpfe.

Mit der ersten Wahl des Peronisten Carlos Menem zum Präsidenten setzte 1989 - entgegen seinen programmatischen Ankündigungen und der peronistischen Tradition - das neoliberale Zeitalter ein. Menem liberalisierte das Preissystem, betrieb die rasche Öffnung der Wirtschaft und begann, die Arbeitsgesetze zu flexibilisieren. Mit seiner Politik der Schuldenexpansion und seiner finanzkapitalistischen Akzentuierung setzte Menem in gewisser Hinsicht die Wirtschaftspolitik der Militärdiktatur (1976-1983) fort. Eine wichtige personelle Klammer bildete hierbei Domingo Cavallo, der unter den Militärs für kurze Zeit bereits Zentralbankpräsident gewesen war und ab 1991 in Menems Kabinett als Wirtschafts- und Finanzminister diente. Cavallo setzte die feste Bindung des argentinischen Peso an den US-Dollar durch und betrieb eine rasche und umfassende Privatisierung staatlicher Unternehmen. Sozialstaatliche Elemente (Gesundheitsversorgung, Erziehungssystem, Sozialversicherungen) wurden in privatwirtschaftlich handelbare Waren umgewandelt. Dadurch verstärkte sich die neoliberale Linie wesentlich.

Diese Wirtschaftspolitik schien zunächst außerordentlich erfolgreich. Menem erntete großes Lob und fand Anerkennung im In- und Ausland (vor allem in den USA und beim Internationalen Währungsfonds IWF). Die argentinische Hyperinflation wurde mit dem von Cavallo erlassenen Konvertibilitätsgesetz zunächst wirksam bekämpft. Die Wachstumsraten betrugen in der ersten Hälfte der neunziger Jahre acht bis neun Prozent, so viel wie seit Jahrzehnten nicht mehr. Sogar die Verschuldung konnte zeitweilig durch den Verkauf von Staatsunternehmen an ausländische Kapitaleigner reduziert werden. Menem, der Held dieses Stücks, konnte die Verfassung im Verein mit der oppositionellen Radikalen Partei ändern und sich so 1995 zum zweiten Mal mit über 50 Prozent der Stimmen zum Präsidenten wählen lassen.

Aber die Schattenseiten des neoliberalen Modells deuteten sich Mitte der neunziger Jahre bereits an. Durch die harte Rationalisierungspolitik des Staats und des ausländischen Kapitals sowie die mexikanische »Peso-Krise« stieg die Arbeitslosigkeit erstmals auf für argentinische Verhältnisse unglaubliche vierzehn Prozent. In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre wurden die negativen Aspekte der neoliberalen Politik immer deutlicher sichtbar. Dem sukzessiven Verfall der durchschnittlichen Reallöhne entsprachen ein Anstieg der Arbeitslosigkeit und die rapide Erhöhung der Armutsquote. Der industrielle Sektor ging weiter zurück und die Außenverschuldung stieg steil an. Von zentraler Bedeutung für die weiteren Mechanismen der aufkommenden Krise in Argentinien war der Umstand, dass die überwiegend an ausländisches Kapital veräußerten Staatsunternehmen im Dienstleistungssektor tätig waren (Banken, Fluglinien, Telekommunikation, Elektrizität, Häfen).

Diese Unternehmen erwirtschafteten ihre Einnahmen in argentinischen Pesos, mussten aber nach ihrem Verkauf die Überweisungen an ihre Mutterfirmen beziehungsweise ausländischen Kreditgeber in harten Devisen, sprich US-Dollars, vornehmen. Der argentinische Staat wurde genötigt, die von ausländischen Dienstleistungsunternehmen beanspruchten Devisen aus den Dollarreserven der Zentralbank zu bestreiten. Dazu musste er die Auslandskredite und Staatsanleihen aufstocken. Dies geschah ab 1997/98 zu immer schlechteren Zinskonditionen. Vor der Begleichung des Zinsen- und Tilgungsdienstes für die Kredite und Staatsanleihen aus dem Ausland wies der argentinische Staatshaushalt bis in das Jahr 2000 hinein sogar noch positive Zahlen aus. Das Defizit resultierte ausschließlich aus den Transferzahlungen, die eine Konsequenz des starken Auslandskapitalanteils in einzelnen Branchen des Dienstleistungssektors darstellten.

Rezession, Zinslast und IWF-Politik

Der Zwang, immer neue Kredite und Anleihen zu immer schlechteren Bedingungen im Ausland aufnehmen zu müssen, führte vor dem Hintergrund der durch das neoliberale Modell charakterisierten Schwächemomente der argentinischen Ökonomie (fortschreitende Deindustrialisierung, sozioökonomische Polarisierung, Aussaugung des Staatshaushaltes durch ausländische Zins- und Kapitalforderungen) dazu, dass die Zinslast weiter wuchs und schließlich das Land in eine ausweglose Situation manövrierte. Zu diesen schon sehr schwierigen Ausgangsbedingungen kam im Herbst 1998 die Rezession hinzu.

Sie wurde wiederum durch die Abwertung der Währung des Nachbarlandes Brasilien, die Auswirkungen der Asienkrise und durch die zu lange Aufrechterhaltung des Currency Board-Systems (der festen Bindung des Peso an den US-Dollar) vertieft. Der IWF segnete die prozyklische Austeritätspolitik der argentinischen Regierungen ab (Kürzungen des Staatshaushalts, der Ausgaben für Staatsbedienstete und der Renten) und sorgte mit den verschiedenen Kreditpaketen gewissermaßen für eine lange Dauer der Rezession.

Als dann der IWF von dieser katastrophalen Politik und der ebenfalls prozyklischen Wirtschaftspolitik des Menem-Nachfolgers Fernando de la Rúa (von der Radikalen Partei) plötzlich Abstand nahm und Anfang Dezember 2001 einen versprochenen Kredit nicht mehr auszahlte, stürzte die argentinische Ökonomie in den Abgrund. Der eingeschränkte Zugang zu den Banken und Privatkonten verstärkte die politische Krise noch. In dieser Situation brachen kurz vor Weihnachten jene Unruhen aus, die dann das berühmte Präsidentenkarussell (fünf Präsidenten innerhalb von zehn Tagen) in Gang setzte. Mit dem Peronisten Eduardo Duhalde wurde Anfang dieses Jahres ein neuer Präsident installiert, der kaum über eine politische Legitimität verfügt. Er kann sich im Parlament allerdings auf die Mehrheitsfraktion der Peronisten und teilweise auch auf die Radikale Partei stützen.

Die Einstellung des Schuldendienstes und die Abwertung des Peso im Verhältnis eins zu drei zum US-Dollar waren die ersten Maßnahmen der neuen Regierung. Der schwache Präsident versucht seither, zwischen den Interessen der Gläubiger und der Schuldner, den inländischen Bedürfnissen und den Ansprüchen ausländischer Kapitaleigner, zwischen den Postulaten des IWF und den unmittelbaren Bedürfnissen breiter Volksgruppen zu lavieren. Das ist ein Balanceakt, der natürlich nicht gut gehen kann und irgendwann in die eine oder andere Richtung ausschlagen muss. Nach Lage der Dinge können Krisen in kapitalistischen Gesellschaften im Wesentlichen nicht auf Kosten der Kapitaleigner gelöst werden. Sie werden in der Regel von jenen getragen, denen die geringste Verantwortung dafür zukommt: der Masse der Bevölkerung.

Nach wochenlangen Verhandlungen zwischen der Regierung Duhalde und dem IWF scheiterte Mitte April eine Übereinkunft. Der IWF betrachtet die Sparanstrengungen im zentralen Haushalt als nicht weitgehend genug. Es geht darum, die Defizite in den Provinzhaushalten um sechzig Prozent zu reduzieren, die Banken zu sanieren (überwiegend auf Kosten der SparerInnen) sowie den Pesokurs gegenüber dem US-Dollar zu flexibilisieren. Den Forderungen des IWF war Argentinien zwar entgegengekommen, in manchen Punkten blieb die Position der Regierung Duhalde jedoch unbeweglich. Duhalde fürchtet eine noch größere soziale Polarisierung und innenpolitische Erosion.

Intervention statt Austeritätspolitik

Als Duhaldes Wirtschaftsminister Jorge Remes Lenicov im April mit leeren Händen aus Washington zurückkam, wurden die Banken vorübergehend geschlossen, um einen Ansturm der AnlegerInnen abzuwenden. Nachdem die Gesetzesvorlage scheiterte, wonach den SparerInnen der - zuvor gerichtlich eingeklagte - Zugang zu ihren Konten erschwert bleiben sollte, trat Lenicov zurück. Auch Präsident Duhalde schien sein Amt zur Disposition stellen zu wollen. Überraschenderweise kam es am folgenden Tag nach einer Sitzung zwischen Regierungsvertretern und sechzehn der mächtigsten Provinzgouverneure zur Verabschiedung eines Vierzehnpunkteplans, der tags darauf auch als Gesetz verabschiedet wurde. Dies sowie die Ernennung Roberto Lavagnas zum neuen Wirtschaftsminister sind weitere Schritte zur Erfüllung der vom IWF geforderten Reformen. Allerdings bleiben einige Punkte - wie die von den Provinzen ausgegebenen Parallelwährungen und die Steuerung des Peso-Außenwerts durch die Regierung - umstritten.

Vor allem bleibt aber unklar, wie ein austeritätspolitischer Kurs ohne aktive Intervention des Staats in den Wirtschaftsprozess dynamische Kräfte freisetzen soll. Duhaldes Regierung hat kein Konzept, die Binnennachfrage anzukurbeln oder produktive Investitionen in kleinere und mittlere Betrieben anzuregen. Auch die Steigerung der Exporte dürfte sich in engen Grenzen halten. Und die restriktive Linie bezüglich der Staatsausgaben kann gleichfalls nicht als ein positives Signal für die Konjunktur betrachtet werden.

Die Zurückdrängung der Korruption und der Verschwendung öffentlicher Ressourcen sowie die Effizienzsteigerung der Verwaltung mag relevant sein. Damit allein wird die tief zerrüttete argentinische Ökonomie aber nicht in eine normale Gangart kommen. Auch wenn der IWF wenigstens einen Teil des erbetenen Notkredits in Höhe von neun Milliarden US-Dollar gewähren sollte, stellt sich die Frage, was damit geschehen soll. Die Auffüllung der Devisenreserven, die Sanierung der Banken, die Befriedigung ausländischer und inländischer Kreditgeberinteressen (auch der der StaatspapierbesitzerInnen) können davon nicht einmal ansatzweise bestritten werden. Der Betrag reicht auch nicht aus, um das Vertrauen der normalen BankkundInnen zurückzugewinnen.

Das Einzige, was in der allseits blockierten Situation wenigstens kurzfristig die Ökonomie in Gang bringen könnte, wäre ein massives öffentlich gestütztes Beschäftigungs- und Investitionsprogramm. Es müsste vor allem auch kleine und mittlere Unternehmen einbeziehen und die Liquidität der privaten Haushalte, Unternehmen und Banken verbessern. Die Gefahr einer Inflation müsste in Kauf genommen werden, ohne deswegen auf rechtzeitige Gegenmaßnahmen zu verzichten. Die Unterstützung eines solchen Kurses durch den IWF ist kaum denkbar und käme einem weitreichenden Kurswechsel gleich. Kurzfristig wäre es aber der einzig mögliche Ausweg, da alle angebots- und austeritätspolitischen Versuche gescheitert sind und die «sozialen Kos-ten» weiter in die Höhe treiben.

Neben den genannten Aspekten, die nach wie vor zwischen der Regierung Duhalde und dem IWF kontrovers diskutiert werden, stehen vor allem die unterschiedlichen Konzepte zur Bankensanierung, beziehungsweise zur Lösung des Schuldner-Gläubiger-Problems einer Einigung entgegen. Während der IWF an seiner Forderung nach einem Zwangsumtausch der Depositen in Staatsanleihen festhält, insistiert die Regierung auf einer Lösung, die beim Umtausch stärker auf Freiwilligkeit setzt und eine sukzessive Freigabe der Depositen zu einem späteren Zeitpunkt einräumt. Dieser Streit kostete schon zwei Zentralbankpräsidenten ihren Posten, da sie dem Vorschlag des IWF Folge leisten wollten. Dass die Regierung Duhalde in den letzten Wochen und Monaten zunehmend vom Obersten Gerichtshof unter Druck gesetzt wird, macht eine Lösung nicht eben einfacher. Während der Kongress einige Beschlüsse fasste, die Schuldnerpositionen stärkten, beziehungsweise ausländische Bankmanager für ausreichende Liquidität in ihren Dependancen verantwortlich machten, torpedierte der Oberste Gerichtshof die Austeritätspolitik der Regierung. Er erklärte nicht nur den beschränkten Kontenzugang für verfassungswidrig, sondern hob auch die noch von der Regierung de la Rua zu verantwortende Kürzung von Gehältern und Pensionen der Staatsbediensteten auf.

Die schleichende Paralyse der amtierenden Regierung und ihr mangelnder Rückhalt in großen Teilen der Bevölkerung sind vermutlich die entscheidenden Gründe für das Scheitern eines Abkommens mit dem IWF. Dieser verlangt einen breiten politischen Konsens im Land, der angesichts der zur Diskussion stehenden Maßnahmen jedoch kaum zustande kommen dürfte.

Dieter Boris ist Professor für Soziologie an der Universität Marburg und Autor u.a. von Zur Politischen Ökonomie Lateinamerikas. Der Kontinent in der Weltwirtschaft des 20. Jahrhunderts. VSA Verlag Hamburg 2000.